BREAKING: Incitament fungerar

För drygt hundra år sedan utbröt böldpest i Hanoi. För att motverka sjukdomens spridning anställdes kommunala råttfångare, som ägnade dagarna åt att döda råttor i framför allt stadens avloppssystem. De fick mycket att göra, men trots att de dödade tusentals råttor om dagen verkade inte råttpopulationen minska. Råttorna förökade sig snabbare än vad råttfångarna hann med att döda. Den franska kolonialmakten uppmanade därför också allmänheten att hjälpa till, och utfäste en belöning för varje råttsvans som lämnades in till myndigheterna.

Programmet blev framgångsrikt. Tusentals råttsvansar lämnades in varje dag. Men så småningom började myndigheterna ana oråd. Allt oftare kom rapporter om att råttor med avhuggna svansar, men i övrigt vid god vigör, synts till på Hanois gator. Efter återkommande signaler om att människor på sina håll börjat föda upp råttor, avslutades råttfångarprogrammet helt och hållet.

Berättelsen om råttfångarna i Hanoi är ett exempel på hur politiska och ekonomiska program ofta får oönskade konsekvenser. Syftet var att minska råttpopulationen – men som programmet var utformat ledde det istället till att människor började hjälpa till att öka populationen genom uppfödning. Det är helt logiskt. Belöningen utgick för varje inlämnad råttsvans, inte för en minskad råttpopulation (antagligen eftersom det senare i praktiken är omöjligt att kontrollera). Hanoiborna svarade helt enkelt på de incitament som myndigheterna skapade.

Vi lever i en tid som är väldigt upptagen med ekonomiska incitament. Den borgerliga skattepolitiken verkar till exempel helt inriktad på att kontrollera människors beteenden, ungefär som om skattesystemets främsta uppgift vore att styra människor snarare än att finansiera offentliga åtaganden.

Incitamentsstrukturer blir också allt viktigare ju fler företeelser som privatiseras och läggs ut på entreprenad. Finansieringen måste då bestämmas genom mer eller mindre komplicerade system, som dock alla har det gemensamt att de är konstruerade, inte resultatet av en jämvikt på marknaden. Och i alla ersättningssystem finns det någon typ av incitament.

Problemet är att även dessa incitament kommer att få oönskade konsekvenser. Den höga ersättningen för läkarbesök i Stockholms läns vårdval gör det lönsamt för vårdcentraler med korta, enkla besök. Detta gör att vårdcentraler enligt egen utsago uppmuntrar folk med lindriga åkommor att komma på läkarbesök trots att det egentligen inte behövs. Eftersom ersättningen för läkarbesök höjts mer än för besök hos sjuksköterska, har läkarbesöken ökat på sjuksköterskebesökens bekostnad. Och så vidare. Konsekvensen är att skattepengar används i onödan.

Ett än mer uppenbart exempel är den fuskskandal som avslöjats i Atlanta, USA, där lärare i ett antal skolor systematiskt under tio års tid gett elever högre provresultat än vad de verkligen åstadkommit. En del av förklaringen torde ligga i det statliga skolprogrammet No Child Left Behind, som ger ökade resurser till skolor som når ett visst resultat (AYP) och straffar skolor som inte når målen (finansborgarrådet Sten Nordin föreslog naivt nog ett liknande system för Stockholms skolor i valrörelsen). Det har också förekommit att lärare fått bonusar och liknande baserat på elevernas provresultat.

Frågan är dock större än att bara handla om de offentliga ersättningsmodellerna. Själva det faktum att man släpper in vinstdrivna aktörer i verksamheter som inte fungerar enligt marknadslogiken (och där finansieringen dessutom är offentlig) kommer att skapa perversa incitament. För nej, det är inte så att den osynliga handen/vinstintresset alltid åstadkommer det som är bäst för var och en. Tvärtom. Vinstintresse i välfärden får bland annat dessa konsekvenser:

(Ur pappers-DN 110621) Samtliga vårdinrättningar i uppräkningen är privata, vilket inte är någon slump. Naturligtvis finns det också offentligt anställda som fifflar, men de har mer sällan anledning. Det är inte så stor poäng för en verksamhetschef på en landstingsdriven vårdcentral att fuska med patientstatistiken, eftersom ökade anslag ändå inte hamnar i chefens ficka.

Men det behöver inte gå så långt som till brottslighet för att vara problematiskt. Skolpengsystemet får dessa konsekvenser:

(Statistik från Skolverket och Skolverket). Som skattebetalare betalar du lika mycket för fristående som kommunala skolor, men i friskolorna går en del av dessa pengar till vinst istället för till lärarlöner och lokalkostnader.

Vinstintresset förändrar prioriteringarna i en verksamhet. Ibland sammanfaller vinstintresset med brukarintresset och/eller samhällsintresset, men långt ifrån alltid. Vinstintresset påverkar verksamhetens innehåll. Det har inte att göra med moral eller andra personliga egenskaper hos de som driver verksamheten. Det handlar om att incitament fungerar.

Det senaste exemplet: SvD rapporterar att SL:s kontrollanter larmat i flera månader om utbrett fusk med statistiken sedan Securitas tog över kontrollverksamheten från SL. Siffrorna över genomförda kontroller sägs vara uppblåsta och dessutom uppnådda genom att Securitas prioriterar platser och tidpunkter med många resenärer (snarare än att täcka in många stationer och tidpunkter då fler plankar). Securitas ska också prioritera snabba kontroller framför att skriva ut kontrollavgifter. Personal rapporterar om påtryckningar att rapportera höga siffror och många säger sig vara rädda för att förlora jobbet (varsel föreligger). Inget av detta är förvånande. Lejer man ut biljettkontrollering (snarare än maximering av antalet betalande resenärer), så kommer företaget att fokusera på antalet biljettkontroller och inget annat.

Okej. Men visar inte allt detta att det offentliga är dåligt på att skriva bra avtal/skapa ersättningssystem? Nja. Visst kan stat, kommun och landsting bli bättre på detta, för att slippa de värsta avarterna. Men det är omöjligt att helt undvika perversa incitament. Och det går aldrig att helt kontrollera bort vinstintressets oönskade effekter.

Men ökad uppföljning då? Ja, det är ju där vi har hamnat. Sociologen Michael Power menar att vi idag lever i ”the audit society”. Henrik Berggren skrev mycket läsvärt om detta i Axess nyligen, och menar att framväxten av marknadslösningar varit en drivande faktor i att skapa ”granskningssamhället”. All offentlig verksamhet ska numera målstyras och utvärderas. Det är naturligtvis inget fel i sig, men får oönskade konsekvenser, exempelvis att man fokuserar på kvantitativa snarare än kvalitativa mått. Och det kommer aldrig att räcka. Henrik Berggren skriver:

”Granskningssamhället riskerar att underminera den tillit som är en av samhällets viktigaste tillgångar […] granskningsideologin inom offentliga sektorn talar till människans misstänksamma sida: kan vi verkligen lita på att lärarna undervisar bra, att läkarna är kompetenta, att poliserna är hederliga?”

Inte bara granskningssamhället får denna konsekvens, utan även den andra sidan av myntet, nämligen incitamentssamhället: rapporterna om fuskande vårdcentraler, fifflande biljettkontrollanter och oseriösa skolföretag talar allihop till människors misstänksamma sida. Dessa rapporter kommer inte att minska framöver, tvärtom. Om vi nu inte gör något åt saken.

Katrine Kielos skrev väldigt bra om detta för ett tag sen. Henrik Berggren har skrivit (kortare än i Axess) om granskningssamhället även i DN, och Lena Sommestad kommenterar. Halvt om halvt relaterat skriver Claes-Mikael Jonsson läsvärt om EU, marknaden och tidsandan. Alliansfritt om kontrollantfusket. Och missa absolut inte Jacob Bursell om det djupt problematiska med vinster och riskkapitalbolag i välfärden – SvD Näringsliv fortsätter att vara de bästa granskarna!

Intressant och Netroots.